Paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing

In deze paragraaf komen aan de orde:

• Het weerstandsvermogen
• Overzicht risico's
• De financiële kengetallen met toelichting

Normen
Er gelden geen voorgeschreven normen voor de hoogte van het weerstandsvermogen of voor de verplicht voorgeschreven financiële kengetallen. Voor de hoogte van het weerstandsvermogen hanteren we een weerstandsratio van minimaal 1 (zie de toelichting in het onderdeel weerstandsratio).

Wat de financiële kengetallen betreft sluiten we aan bij de signaalwaarden van de provincie Gelderland.

In het kader van het benutten van het surplus van de algemene reserve, is de weerstandscapaciteit een bepalende factor. De systematiek voor het inventariseren van de risico's hebben we in aanloop naar deze begroting herzien.

Het weerstandsvermogen is het vermogen van de gemeente Winterswijk om risico’s op te vangen, zonder dat de normale bedrijfsvoering dan wel cruciale voorzieningen voor onze inwoners en bedrijven in gevaar komen.

In deze paragraaf richten we ons vooral op de risico’s met een financieel effect; hiervoor is immers een weerstandsvermogen nodig. Risico’s die een ‘bedreiging’ vormen voor het realiseren van beleidsdoelen of projecten, zijn primair onderdeel van de programma’s dan wel projecten.

Verder geldt voor de beoordeling van de risico’s in deze paragraaf dat het moet gaan om onzekere gebeurtenissen, waarvan het (financieel) effect niet of nauwelijks is in te schatten. En die niet op een andere manier, bijvoorbeeld door te verzekeren, te verleggen zijn of door andere beheersmaatregelen kunnen worden afgedekt.

De hoogte van een uiteindelijk gekozen investering is geen risico in het kader van deze paragraaf. Het gaat immers niet om een onzekere gebeurtenis, maar om een besluit waarop het college en de raad zelf invloed hebben. Eenmaal in uitvoering kan er wel sprake zijn van risico’s in de vorm van onzekere gebeurtenissen tijdens de uitvoering. Het is dan zaak dat deze kenbaar zijn voordat het besluit wordt genomen, om deze zoveel mogelijk uit te sluiten dan wel bewust te aanvaarden.

In die gevallen dat een risico vrij zeker is en ook het financieel effect redelijk te kwantificeren is, schrijft het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) voor dat hiervoor een voorziening moet worden getroffen. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij voorziene verliezen op grondexploitaties. Mocht dit bij de jaarlijkse actualisatie duidelijk worden, is dat meteen het moment om hiervoor een voorziening te treffen.

Het is dan zaak om de begroting op een andere wijze weer in evenwicht te krijgen. Dat kan door ombuigingen, bezuinigingen, inkomstenverhogingen of een combinatie hiervan. Een ruime algemene reserve (hoge weerstandsratio) biedt echter wel de mogelijkheid om de tijd te nemen voor een dergelijk proces en tot weloverwogen, breed gedragen, afwegingen te komen.

Incidentele weerstandscapaciteit
Feitelijk vormt de algemene reserve, naast de bestedingsfunctie die deze reserve heeft, onze incidentele weerstandscapaciteit. Zolang er geen harde verplichtingen zijn aangegaan ten aanzien van bestemmingsreserves, kan de bestemming van die reserves in theorie worden heroverwogen en kan worden besloten deze toe te voegen aan de algemene reserve. Gezien de stand van de algemene reserve bestaat hiervoor voorlopig geen aanleiding; deze bedraagt ultimo 2026 naar verwachting € 25 miljoen. 

Structurele weerstandscapaciteit
Zoals hiervoor genoemd wordt onze structurele weerstandscapaciteit in theorie gevormd door een combinatie van ombuigingen, bezuinigingen en inkomstenverhogingen.

Ombuigen en bezuinigen is een lastig proces en vraagt om veel flexibiliteit van de begroting. Dat laatste blijkt echter bijzonder lastig. Aan alle uitgaven liggen immers bewust gekozen beleid of wettelijke regels ten grondslag die we moeten uitvoeren, en waarvan een steeds groter deel een open-einde-karakter heeft. Dat laatste zien we de afgelopen jaren bij vrijwel alle gemeenten als het gaat om de Wmo en jeugdzorg. Maar ook als het lukt om andere beleidsmatige keuzes te maken, zijn de (positieve) financiële effecten hiervan niet direct in te boeken. Vaak is er namelijk al sprake van meerjarige financiële ‘verplichtingen’ in de vorm van kapitaallasten of subsidies die, wettelijk voorschrift, niet van het ene op het andere moment mogen worden afgebouwd. In deze gevallen biedt de incidentele weerstandscapaciteit (algemene reserve) dus wel tijdelijk uitkomst om dit proces weloverwogen uit te voeren.

Een deel van onze inkomsten (waar ook dienstverlening tegenover staat) zijn al gemaximeerd, omdat een kostendekking van 100% wordt gehanteerd of nagestreefd. Denk bijvoorbeeld aan riool- en afvalstoffenheffing en leges voor vergunningen.

Voor een inkomstenverhoging blijven dan feitelijk de algemene belastingen over, zoals de toeristenbelasting en de OZB. Deze belastingen zijn immers vrij besteedbaar. Voor de hoogte van (de tarieven voor) de toeristenbelasting geldt geen maximum. Het zijn belastingen die door verblijfsaanbieders in de gemeenten aan hun gasten worden doorberekend en aan de gemeente worden afgedragen. Bij een eventuele verhoging is het vooral van belang om te beoordelen of dit een (te) negatief effect heeft op de concurrentiepositie van de verblijfsaanbieders.

Ten aanzien van de hoogte van de OZB gelden ook geen (wettelijke) maximumtarieven. De hoogte daarvan is een politieke keuze. Momenteel is daarover afgesproken dat deze maximaal met de inflatie mag stijgen (gecorrigeerd voor waardestijgingen). Om die reden ligt het voor de hand om eerst naar ombuigingen en bezuinigingen te kijken voordat een OZB-verhoging (boven inflatie) wordt overwogen. 

Er kan sprake zijn van heel bijzondere lokale omstandigheden waardoor er grote structurele tekorten zijn die ook niet meteen door ombuigen of bezuinigen kunnen worden opgelost. In dat geval kan een beroep worden gedaan op het zogenaamde artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet (FVW). Een beroep op dit artikel kent echter zware ‘toelatingseisen’, waaronder de eis dat er een OZB-tarief geldt dat minimaal 20% hoger ligt dan het landelijk gemiddelde. Bij ‘eigen schuld’ kan dit percentage hoger worden vastgesteld, omdat de bijdrage op basis van artikel 12 via de algemene uitkering wordt verstrekt en daarmee dus door alle andere gemeenten wordt betaald. 

Op basis van die ‘norm’ van 120% bedraagt de onbenutte belastingcapaciteit voor onze gemeente zo’n € 2 miljoen. 

Samenvatting totaal weerstandsvermogen
Het weerstandsvermogen ultimo 2026, dat we direct kunnen aanwenden, dus zonder heroverweging van bestemmingsreserves dan wel ombuigingen of bezuinigingen, bestaat uit een incidentele capaciteit van ruim € 25 miljoen (algemene reserve) en een structurele capaciteit van € 2 miljoen (OZB-verhoging).

Om te kunnen beoordelen of we over voldoende weerstandsvermogen beschikken, voeren we tweemaal per jaar (bij de begroting en de jaarstukken) een organisatiebrede risico-inventarisatie uit. 

Voor de inschatting van de risico's maken we gebruik van de volgende categorieën:

Zeer klein:
Deze classificatie wordt gebruikt voor risico’s waarvan het onwaarschijnlijk is dat ze zich in het komende jaar daadwerkelijk voordoen. Het zijn risico’s die zich slechts een keer in de twintig jaar voordoen of risico’s waarvan de kans op optreden erg laag is (tot 10%).  

Klein:
Deze classificatie wordt gebruikt voor risico’s waarvan het niet zo waarschijnlijk is dat ze zich in het komende jaar daadwerkelijk voordoen. Het zijn risico’s die zich een keer in de vier jaar voordoen of risico’s waarvan de kans op optreden laag is (25%).  

Gemiddeld:
Deze classificatie wordt gebruikt voor risico’s die nog beide kanten op kunnen. Het kan zijn dat ze zich komend jaar voordoen, het kan ook zijn van niet. Het zijn risico’s die zich een keer in de twee jaar voordoen of risico’s waarvan de kans op optreden gemiddeld is (50%).  

Groot:
Deze classificatie wordt gebruikt voor risico’s waarvan het waarschijnlijk is dat ze zich voordoen in het komende jaar, of risico’s waarvan de kans op optreden groot is (70%).  

Zeer groot:
Deze classificatie wordt gebruikt voor risico’s waarvan het zeer waarschijnlijk is dat ze zich komend jaar daadwerkelijk voordoen of risico’s waarvan de kans op optreden zeer groot is (90%). 

Alle manieren om tot een kwalificatie van de risico’s te komen zijn subjectief; het gaat immers om onzekere gebeurtenissen. We hanteren om die reden een relatief simpele methode, waarbij zowel de kans als de impact (€) van belang zijn. Daarbij houden we er rekening mee dat niet alle risico’s zich gelijktijdig en in volle omvang voordoen.

We willen voorkomen dat we een onnodig groot deel van onze algemene reserve als weerstandscapaciteit aanmerken, waardoor deze reserve niet meer voor andere doeleinden kan worden ingezet. 

In onderstaande tabel zijn de risico's opgenomen met een financieel effect groter dan € 50.000. 

Met ingang van 2024 is het gemeenten toegestaan het surplus van de algemene reserve als structureel dekkingsmiddel in te zetten. De inzet van het surplus is onder voorwaarden mogelijk. Naast de solvabiliteit (minstens 20%) mag 10% van het surplus in de algemene reserve worden benut. Dit surplus wordt bepaald door het benodigde weerstandsvermogen in mindering te brengen op de algemene reserve. Hiermee heeft het benodigde weerstandsvermogen een extra, nieuwe lading gekregen.

Op basis van de informatie zoals in het voorgaande opgenomen, bedraagt het benodigde weerstandsvermogen voor 2026 € 3,3 miljoen. De algemene reserve kent een omvang van € 27 miljoen (na vaststelling van de begroting = na verwerking van de vorming van de bestemmingsreserve Integraal Huisvestingsplan (IHP)). Het surplus van de algemene reserve komt daarmee op € 23,7 miljoen. Als structurele dekking mag 10% van dit bedrag maximaal worden ingezet; dit is een bedrag van € 2,4 miljoen. 

De weerstandsratio komt tot stand door de algemene reserve te delen door het risicoprofiel. Voor deze begroting komt de weerstandsratio uit op 7,6. Volgens de tabel die de provincies hanteren, is deze uitstekend en is er geen aanleiding om bijvoorbeeld de algemene reserve te versterken. Dat is pas aan de orde wanneer de ratio richting 1,0 daalt.

Gemeenten moeten de risico’s voortvloeiend uit grondexploitaties kunnen opvangen. Het risico dat de gemeente loopt bij de grondexploitaties kan op twee manieren worden benaderd: 
1.    Het risico dat de resultaten uit de grondexploitaties lager uitvallen dan wordt verwacht, waarbij nog wel kan worden uitgegaan van een positief resultaat. 
2.    Het risico dat de toekomstige inkomsten niet voldoende zijn om de gemaakte kosten goed te maken. 

De relatie tussen de risico’s uit de grondexploitatie en de weerstandscapaciteit hangt samen met het belang dat de gemeente heeft om een positief saldo uit de grondexploitaties te halen. Wanneer verwachte positieve saldi uit grondexploitaties op voorhand worden ingezet om ontwikkelingen te financieren, moet er een grotere risicoreservering worden gemaakt. In Winterswijk worden resultaten uit grondexploitaties in beginsel niet opgenomen in de meerjarenbegroting. 

Tekorten moeten worden verwerkt in de jaarrekening in het jaar waarin ze voorzienbaar worden. Dit doen we door het treffen van een verliesvoorziening; dit wordt per complex beoordeeld. Winst moet worden genomen als de winst is gerealiseerd. Per project wordt dit beoordeeld. De commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) heeft een nauwgezette richtlijn uitgevaardigd voor de berekening van de te realiseren winst. De algemene reserve van de gemeente dient als bron voor het weerstandsvermogen.

Bij de Jaarrekening 2024 is een actuele inventarisatie gemaakt van de risico’s van de grondexploitaties. De risico’s zijn beschreven. Beoordeeld is wat de kans is dat de risico’s zich voordoen en wat de impact is. De omvang van de gezamenlijke risico’s is bepaald met een kansberekening. Het is immers niet waarschijnlijk dat alle risico’s zich op hetzelfde moment en in volle omvang voordoen. De kansberekening is uitgevoerd met een Monte Carlo-analyse. De analyse geeft aan dat voor de actuele grondexploitaties een weerstandsvermogen van circa € 1,0 miljoen voldoende is.

Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) schrijft voor om de volgende financiële kengetallen in de begroting op te nemen:

1. Netto schuldquote
2. Netto schuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen
3. Solvabiliteit
4. Grondexploitatie
5. Structurele exploitatieruimte
6. Belastingcapaciteit

Het verloop van de kengetallen ziet er als volgt uit:

De beoordeling van de score aan de hand van kleuren is gebaseerd op onderstaande ‘signaalwaarden’ die de provincie hanteert bij de beoordeling van de begroting en jaarrekening. Dit is overigens geen criterium voor het soort financieel toezicht.

De netto schuldquote geeft de verhouding weer tussen de schulden en inkomsten. Daarnaast zegt het kengetal ook iets over de flexibiliteit van de begroting. Hoe hoger de schuld, hoe meer rentelasten en aflossingen er zijn. Hierdoor wordt de begroting minder flexibel. De netto schuldquote wordt berekend inclusief en exclusief doorgeleende gelden. Wat de doorgeleende gelden betreft lopen gemeenten over het algemeen weinig risico. Voor de beoordeling is de netto schuldquote (gecorrigeerd) om die reden het meest relevant. Hoe lager het kengetal, hoe beter. Als de netto schuldquote boven de 130% uitkomt, dan bevindt de gemeente zich in de gevarenzone (rood). Het bestuur moet er werk van maken om de schuld te verlagen.

De netto schuldquote stijgt de komende jaren. Dit is het gevolg van een verwachte toename aan leningen, omdat er de komende jaren een aantal investeringen op de planning staat.

Onder de solvabiliteitsratio verstaan we het eigen vermogen als percentage van het totale vermogen. Dit kengetal geeft inzicht in de mate waarin Winterswijkse bezittingen zijn gefinancierd met eigen vermogen, en de gemeente in staat is op de lange termijn aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Hier geldt: hoe hoger het kengetal, hoe beter.

De solvabiliteitsratio neemt de komende jaren af door nadelige meerjarige begrotingsresultaten. Dit is het gevolg van de korting op de algemene uitkering.

De grondexploitatie kan een grote invloed hebben op de financiële positie van een gemeente (zowel positief als negatief). Dit kengetal geeft een indicatie van het relatieve belang van de grondexploitatie voor Winterswijk. Het percentage geeft de waarde van de bouwgronden weer in relatie tot de totale baten, exclusief de reserves. Overigens is een hoge score op dit kengetal niet direct aanleiding tot zorg. Bij de grondexploitatie is het nu eenmaal zo dat er eerst wordt geïnvesteerd c.q. aangekocht (dus een hoge boekwaarde), waarna bijvoorbeeld pas de percelen uitgegeven kunnen worden. In die zin biedt de jaaractualisatie van de grondexploitatie een beter beeld van het verwachte verloop.

Winterswijk kent de komende jaren een vrij laag percentage en loopt hierdoor ook nauwelijks financieel risico.

Aan de hand van dit kengetal kunnen het structurele en reële evenwicht van de begroting worden beoordeeld. Een percentage van 0% betekent een sluitende begroting, een positief percentage wil zeggen dat er structurele begrotingsruimte is. Het financiële meerjarenperspectief bij de begroting biedt dit inzicht ook. In de jaren 2026 tot en met 2029 is er een tekort op de structurele exploitatieruimte. Dit komt met name door de korting op het gemeentefonds.

De belastingcapaciteit geeft inzicht in hoe de belastingdruk in de provincie of gemeenten zich verhoudt ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Onder de woonlasten verstaan we de onroerendezaakbelasting (OZB), de rioolheffing en reinigingsheffing voor een woning met een gemiddelde waarde. Een uitkomst boven de 100% betekent hogere woonlasten dan gemiddeld in Nederland. Dit zegt echter niets over de feitelijke onbenutte belastingcapaciteit, dat is immers een politieke keuze. Zie ook de passage in deze paragraaf over de ‘artikel 12-norm’. 

We moeten de kengetallen in relatie tot elkaar bekijken. Geven de kengetallen gezamenlijk een verontrustend beeld? Dan betekent dit dat de financiële positie van onze gemeente onder druk staat en dat maatregelen noodzakelijk zijn. Het uitgangspunt van de financiële kengetallen is goed. Aandachtspunt zijn de structurele tekorten in de jaren 2027 tot en met 2029.

In overeenstemming met de Financiële verordening Winterswijk is in onderstaande tabel de ontwikkeling van de nettoschuld weergegeven, per inwoner en ten opzichte van de totale inkomsten. De gemiddelde nettoschuld per inwoner in de provincie Gelderland op 31 december 2023 is € 1.714.

Bron: Financieel toezicht provincie Gelderland.