Paragraaf B Weerstandsvermogen en risicobeheersing

In deze paragraaf komen aan de orde:
1. het weerstandsvermogen
2. de inschatting van de risico’s die we lopen
3. de financiële kengetallen en een toelichting daarop

Normen
Er gelden geen voorgeschreven normen voor de hoogte van het weerstandsvermogen of voor de verplicht voorgeschreven financiële kengetallen. Voor de hoogte van het weerstandsvermogen hanteren we een weerstandsratio van minimaal 1 (zie voor een nadere toelichting deze paragraaf),voor wat betreft de financiële kengetallen sluiten we aan bij de signaalwaarden van de provincie Gelderland.

Het weerstandsvermogen is het vermogen van de gemeente Winterswijk om risico’s op te vangen zonder dat de normale bedrijfsvoering dan wel cruciale voorzieningen voor onze inwoners en bedrijven in gevaar komen.

In deze paragraaf richten we ons vooral op de risico’s met een financieel effect, hiervoor is immers een weerstandsvermogen nodig. Risico’s die een ‘bedreiging’ vormen voor het realiseren van beleidsdoelen of projecten zijn primair onderdeel van de programma’s dan wel projecten.

Verder geldt voor de beoordeling van de risico’s in deze paragraaf dat het moet gaan om onzekere gebeurtenissen waarvan het (financieel) effect niet of nauwelijks is in te schatten en die niet op een andere manier, bijvoorbeeld door te verzekeren, te verleggen of andere beheersmaatregelen, kunnen worden afgedekt.

De hoogte van de uiteindelijk gekozen investering in het Cultuurkwartier is bijvoorbeeld geen risico in het kader van deze paragraaf. Het gaat immers niet om een onzekere gebeurtenis maar om een besluit waarop college en raad zelf invloed hebben. Eenmaal in uitvoering kan er wel sprake zijn van risico’s in de vorm van onzekere gebeurtenissen tijdens de uitvoering. Het is dan zaak dat deze kenbaar zijn voordat het besluit genomen wordt om deze zoveel mogelijk uit te sluiten dan wel bewust te aanvaarden.

In die gevallen dat het zich voordoen van een risico vrij zeker is, en ook het financieel effect redelijk te kwantificeren is, schrijft het BBV voor dat hiervoor een voorziening moet worden getroffen. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij voorziene verliezen op grondexploitaties. Mocht dit, bij de jaarlijkse actualisatie, duidelijk worden is dat gelijk het moment om hiervoor een voorziening te treffen.

Risico’s met een incidenteel financieel effect
Risico’s kunnen incidenteel voorkomen, zoals een korting op de algemene uitkering (omdat het rijk minder heeft uitgegeven dan begroot), een piek in zorguitgaven of een ongedekte schadeclaim. Dit zal uiteindelijk tot uitdrukking komen in de financiële resultaat van de jaarrekening. Mocht dit tot een tekort op de jaarrekening leiden dan vormt de algemene reserve hiervoor onze weerstandscapaciteit.

Risico’s met een structureel financieel effect
Naast risico’s met een incidenteel effect kennen we ook risico’s met een structureel financieel effect. De belangrijkste voorbeelden zijn een structurele verlaging van de algemene uitkering of structureel hogere zorgkosten (open einde regeling).

In het eerste jaar kan dit nog als een risico met een incidenteel financieel effect worden beschouwd en zal blijken of het nadeel tot een tekort op de jaarrekening leidt en zo ja, dan kan dit worden afgedekt door de algemene reserve.

Wanneer de bijstellingen van die posten er echter toe leiden dat de (meerjaren)begroting niet langer in evenwicht is, dan biedt de algemene reserve hiervoor geen structurele oplossing.

Het is dan zaak om de begroting op een andere wijze weer in evenwicht te krijgen. Dat kan door ombuigingen, bezuinigingen of inkomstenverhogingen of een combinatie hiervan. Een ruime algemene reserve (hoge weerstandsratio) biedt echter wel de mogelijkheid om de tijd te nemen voor een dergelijk proces en tot weloverwogen, breed gedragen, afwegingen te komen.

Incidentele weerstandscapaciteit
Feitelijk vormt de algemene reserve, naast de bestedingsfunctie die deze reserve heeft, onze incidentele weerstandscapaciteit. Zolang er geen harde verplichtingen zijn aangegaan ten aanzien van bestemmingsreserves kan, in theorie, de bestemming van die reserves heroverwogen worden en besloten worden deze toe te voegen aan de algemene reserve. Gezien de stand van de algemene reserve bestaat hiervoor voorlopig geen aanleiding, deze bedraagt per 1 januari 2023 naar verwachting € 45 miljoen. 

Structurele weerstandscapaciteit
Zoals hiervoor genoemd wordt onze structurele weerstandscapaciteit, in theorie, gevormd door een combinatie van ombuigingen, bezuinigingen en inkomstenverhogingen.

Ombuigen en bezuinigen is een lastig proces en vraagt om veel flexibiliteit van de begroting. Dat laatste echter blijkt bijzonder lastig. Immers aan alle uitgaven die we doen ligt bewust gekozen beleid ten grondslag dan wel wettelijke regels die we moeten uitvoeren waarvan een steeds groter deel een open-einde-karakter heeft. Dat laatste zien we de afgelopen jaren bij vrijwel alle gemeenten als het gaat om de WMO en de Jeugdzorg. Maar ook als het lukt om andere beleidsmatige keuzes te maken zijn de (positieve) financiële effecten hiervan niet direct in te boeken. Vaak is er namelijk al sprake van meerjarige financiële ‘verplichtingen’ in de vorm van kapitaallasten of subsidies die, wettelijk voorschrift, niet van het ene op het andere moment mogen worden afgebouwd. In deze gevallen biedt de incidentele weerstandscapaciteit (algemene reserve) dus wel tijdelijk uitkomst om dit proces weloverwogen uit te voeren.

Veel van onze inkomsten (waar ook dienstverlening tegenover staat) zijn al gemaximeerd omdat zoveel mogelijk een kostendekking van 100% wordt gehanteerd of nagestreefd, zoals riool- en afvalstoffenheffing en leges voor vergunningen.

Voor een inkomstenverhoging blijven dan feitelijk de algemene belastingen zoals de toeristenbelasting en de OZB over. Deze belastingen zijn immers vrij besteedbaar. Voor de hoogte van (de tarieven voor) de toeristenbelasting geldt geen maximum. Het zijn belastingen die door verblijfsaanbieders in de gemeenten aan hun gasten worden doorberekend en aan de gemeente worden afgedragen. Bij een eventuele verhoging is het vooral van belang om te beoordelen of dit een (te) negatief effect heeft de op de concurrentiepositie van de verblijfsaanbieders.

Ten aanzien van de hoogte van de OZB gelden ook geen (wettelijke) maximumtarieven. De hoogte daarvan is een politieke keuze. Momenteel is daarover afgesproken dat deze maximaal met de inflatie mogen stijgen (gecorrigeerd voor waardestijgingen).Om die reden ligt het voor de hand om eerst naar ombuigingen en bezuinigingen te kijken voordat een OZB-verhoging (boven inflatie) wordt overwogen. 

Er kan sprake zijn van heel bijzondere lokale omstandigheden waardoor er sprake is van grote structurele tekorten die ook niet gelijk door ombuigen of bezuinigen kunnen worden opgelost. In dat geval kan een beroep worden gedaan op het zogenaamde artikel 12 van de financiële verhoudingswet. Een beroep op dit artikel kent echter zware ‘toelatingseisen’ waaronder de eis dat er een OZB-tarief geldt dat minimaal 20% hoger ligt dan het landelijk gemiddelde. Bij ‘eigen schuld’ kan dit percentage hoger worden vastgesteld omdat de bijdrage o.b.v. artikel 12 via de algemene uitkering wordt verstrekt en daarmee dus door alle andere gemeenten wordt betaald. 

Op basis van die ‘norm’ van 120% bedraagt de onbenutte belastingcapaciteit voor onze gemeente zo’n € 1,4 miljoen. Dit komt ongeveer overeen met een stijging van 18% op de huidige tarieven.

Samenvatting totaal weerstandsvermogen
Het weerstandsvermogen dat we direct kunnen aanwenden, dus zonder heroverweging van bestemmingsreserves dan wel ombuigingen of bezuinigingen, bestaat uit een incidentele capaciteit van ruim € 45 miljoen (algemene reserve) en structurele capaciteit van € 1,4 miljoen (OZB-verhoging).

Nu we de incidentele en structurele weerstandscapaciteit in beeld hebben is het zaak de financiële risico’s zo goed mogelijk te kwantificeren om te beoordelen of we over voldoende weerstandsvermogen beschikken.

Hiervoor stellen we een risicoprofiel op. De basis is jaren geleden al gevormd door een organisatiebrede inventarisatie van alle risico’s. Die inventarisatie wordt 2 maal per jaar, bij de begroting en de jaarrekening, geactualiseerd. Alle manieren om tot en kwalificatie van de risico’s te komen zijn deels arbitrair, het gaat immers om onzekere gebeurtenissen. We hanteren om die reden een relatief simpele methode waarbij zowel de kans als de impact (€) van belang is. Immers, niet alle risico’s zullen zich gelijktijdig en in volle omvang voordoen. We willen voorkomen dat we een onnodig groot deel van onze algemene reserve als weerstandscapaciteit aanmerken waardoor deze reserve niet meer voor andere doeleinden kan worden ingezet. Op basis van de inventarisatie, met kans en impact daarbij, stellen we een top 8 samen die we als ons risicoprofiel beschouwen.

WMO en Jeugd
Zeven jaar na de overheveling van deze taken naar gemeenten is het stelsel nog steeds niet volledig uitgekristalliseerd en is de beheersing van kosten weerbarstig. Het Rijk neemt nu wel een aantal maatregelen om de kosten van Jeugdzorg beter te kunnen beheersen en daarnaast komt het lage abonnementstarief voor huishoudelijke hulp in 2025 te vervallen. Zelf richten we onze pijlen op de ingezette Transformatie binnen het sociaal domein: de juiste (laagdrempelige) zorg op het juiste moment met als neveneffect betere kostenbeheersing door meer in zetten op algemene voorzieningen i.p.v. (dure) individuele voorzieningen. Hoewel we eerder ingeboekte bezuinigingen op deze taken (o.a. inkoop) voor de meerjarenbegroting 2023-2026 hebben teruggedraaid is daarmee het financiële risico wel verlaagd maar door het open-einde karkater van de regelingen niet verdwenen. Daarnaast worden gemeenten vanaf 2023 rechtstreeks verantwoordelijk voor 'beschermd wonen' en 'maatschappelijke opvang'. De eerste berekeningen laten zien dat deze Rijksbudgetten 14% lager uitvallen dan het huidige Rijksbudget dat bij de centrumgemeente terecht komt. Hoe dit uiteindelijk voor de lokale situatie in Winterswijk uitpakt is nog onbekend.

Wanneer deze financiële risico's zich daadwerkelijk voordoen hebben ze hoogstwaarschijnlijk een structureel karakter. Om die reden nemen we deze voor 150% (3 x 50%) mee in het profiel. Zodoende biedt het weerstandsvermogen de mogelijkheid om gedurende 3 jaar maatregelen te nemen.

Participatiewet
De gemeente ontvangt jaarlijks vooraf een uitkering van het Rijk voor het betalen van bijstandsuitkeringen levensonderhoud. Het Rijk heeft een Vangnetregeling om forse overschrijdingen van het budget op te vangen. Deze Vangnetregeling compenseert een deel van een eventueel tekort. De voorwaarden voor de vangnetregeling  zijn dat er het tekort meer dan 5% van het rijksbudget moet bedragen en dat het gecumuleerd tekort over de 3 voorafgaande jaren ook minimaal 5% moet zijn.

Frictiekosten Boogiewoogie
Oost Gelre heeft de subsidierelatie met Boogie Woogie verbroken (hierover loopt nog een procedure). De personele consequenties zijn onderwerp van gesprek met onze gemeente.

Grondexploitaties
De Grondexploitaties maken een integraal onderdeel uit van het risicoprofiel. Exploitaties die in ontwikkeling zijn worden jaarlijks geactualiseerd. Bij een voorzien verlies wordt onmiddellijk een aparte voorziening getroffen, deze bedraagt momenteel 875K. Daarnaast houden we in de begrotingen geen rekening met winsten, deze nemen we op het moment dat ze zich voordoen bij de jaarrekening. Voor dit risicoprofiel gaat het dan voornamelijk om meer algemene risico's die nog in de jaarlijkse actualisatie zijn verwerkt, in dit geval € 0,3 miljoen

Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)
De AVG regelgeving is op 25 mei 2018 ingegaan. Belangrijk is het 'aantoonbaar' in control zijn op het gebied van privacy. Hoewel implementatie nooit af is, mag na 3 jaar vanaf invoering wel verwacht worden dat wij het merendeel op orde hebben (90-95%). Dit is niet het geval. Op basis van risicoanalyse wordt bepaald met welke prioritering we aan de AVG regelgeving gaan voldoen en wat het eerst wordt opgepakt. Niet voldoen aan de regelgeving geeft een groot risico op boetes en imagoschade. Een eventueel financieel risico kan een boete door de Autoriteit Persoonsgegevens inhouden.

Informatie- en systeembeveiliging
Informatiebeveiliging is 1 van de voorwaarden om de privacy te waarborgen maar gaat qua risico's verder dan dat. Bij informatie- en systeembeveiliging gaat het er ook om dat alle ICT-systemen onder eigen controle continue blijven functioneren om de bedrijfsvoering te waarborgen. Hacks zijn aan de orde van de dag waarbij het financiële risico eruit bestaat dat er een enorme (specialistische en dus kostbare) inzet moet worden gepleegd om de situatie te herstellen.

Arbeidsmarkt
Er is op dit moment sprake van een zeer krappe arbeidsmarkt. Dit uit zich inmiddels in alle sectoren en dus ook binnen gemeenten. Hoewel thuiswerken inmiddels tot de standaard mogelijkheden behoort zijn we als Winterswijk toch enigszins afhankelijk van een (geografisch) beperkte arbeidsmarktregio. De krapte laat zich niet alleen gelden bij het invullen van vacatures met vaste medewerkers, ook inhuurkrachten zijn soms schaars. Dit heeft in de eerste plaats een effect op het realiseren van doelen en uitvoeren van activiteiten. Daarnaast is het financiële risico dat er (mits voorhanden) meer ingehuurd moet worden om de vacatures tijdelijk in te vullen. Voor de meerkosten hiervan is geen budget beschikbaar binnen de begroting.

Verstrekte garanties en leningen
De gemeente heeft in het kader van de 'Publieke taak' diverse (mede)garanties en geldleningen verstrekt. Veelal zit dit in de sfeer van woningbouw en lokale maatschappelijke- en sportverenigingen. Voor Woningbouw gaat het om forse bedragen. Rijk en gemeenten staan hierbij in de 'achtervang' beide voor 50% garant. Het waarborgfonds sociale woningbouw (WSW) wordt echter nauwelijks aangesproken en bezit een groot vermogen, het risico voor de gemeente is verwaarloosbaar. Dit is anders voor lokale partijen, zoals de leningen aan ondernemers tijdens de eerste lockdown vanwege COVID-19. Hierop is het risico groter.

Aanpassingen in het profiel ten opzichte van laatste actualisatie (jaarrekening 2021)
Ten opzichte van de jaarrekening hebben we een aantal aanpassingen in de opzet van het profiel doorgevoerd. We hebben (ten opzichte van de meer technische Monte Carlo methode) getracht het profiel meer zichtbaar op te bouwen. 

Ten aanzien van de onderwerpen zijn een aantal risico’s financieel bijgesteld omdat we daar de begroting op hebben bijgesteld. Zo is voor de ‘investering Weurden’ (Grex Cultuurkwartier) een bedrag binnen de algemene reserve gereserveerd van € 1,4 miljoen, zijn de eerdere inkooprisico’s sociaal domein in de budgetten verwerkt en is er duidelijk over de extra inkomsten Jeugd die in de begroting zijn verwerkt. 

Hier staat tegenover dat er aanleiding is om in het profiel rekening te houden met verstrekte geldleningen en dat spanning op de arbeidsmarkt tot hogere personeelskosten kan leiden. 

In basis zou het risicoprofiel ongeveer op hetzelfde bedrag als bij de jaarrekening uitkomen, namelijk zo’n € 3 miljoen. We hebben echter nog een aanpassing doorgevoerd. Risico's die mogelijk een structureel financieel effect hebben, bijvoorbeeld kostenstijgingen in het sociaal domein tellen we voor 3x mee. Op die manier voorziet het benodigd weerstandsvermogen in een buffer om dit gedurende drie jaar, op een of andere wijze, om te buigen.

Beoordeling profiel
Bij het bepalen van de risicoscore is gekeken naar de kans dat een risico zich voordoet en welke impact dit heeft. Per categorie kennen we hier een aantal punten aan toe.

 

De weerstandsratio komt tot stand door de algemene reserve te delen door het risicoprofiel. Voor deze begroting komt deze uit op 9,1. Volgens de tabel die de Provincies hanteren waar het gaat om de weerstandsratio is deze uitstekend en is er geen aanleiding om bijvoorbeeld de algemene reserve te versterken. Dat is pas aan de orde wanneer de ratio richting 1,0 zou dalen.

Gemeenten moeten de risico’s voorvloeiend uit grondexploitaties kunnen opvangen. Het risico dat de gemeente loopt bij de grondexploitaties kan op twee manieren worden benaderd: 
1.    Het risico dat de resultaten uit de grondexploitaties lager uitvallen dan wordt verwacht, waarbij nog wel kan worden uitgegaan van een positief resultaat. 
2.    Het risico dat de toekomstige inkomsten niet voldoende zijn om de gemaakte kosten goed te maken. 

De relatie tussen de risico’s uit de grondexploitatie en weerstandscapaciteit hangen samen met het belang dat de gemeente heeft om een positief saldo uit de grondexploitaties te halen. Wanneer verwachte positieve saldi uit grondexploitaties op voorhand worden inzet om ontwikkelingen te financieren, dan moet er een grotere risicoreservering worden gemaakt. In Winterswijk worden resultaten uit grondexploitaties in beginsel niet opgenomen in de meerjarenbegroting. 

 Tekorten moeten worden verwerkt in de jaarrekening in het jaar waarin ze voorzienbaar worden. Dit gaat met het treffen van een verliesvoorziening en wordt per complex beoordeeld. Winst moet worden genomen als de winst is  gerealiseerd. Per project wordt dit beoordeeld. De commissie BBV heeft een nauwgezette richtlijn uitgevaardigd voor de berekening van de te realiseren winst. De algemene reserve van de gemeente dient als bron voor het weerstandsvermogen.

Bij de jaarrekening 2021 is een actuele inventarisatie gemaakt van de risico’s in de grondexploitaties. De risico’s zijn beschreven. Beoordeeld is wat de kans is dat de risico’s zich voordoen en wat de impact is. De omvang van de gezamenlijke risico’s is bepaald met een kansberekening. Het is immers niet waarschijnlijk dat alle risico’s zich op hetzelfde moment en in volle omvang voordoen. De kansberekening is uitgevoerd met een MonteCarlo Analyse. De analyse geeft aan dat voor de actuele grondexploitaties een weerstandsvermogen van € 300.000 voldoende is.

Het BBV schrijft voor om de volgende financiële kengetallen in de begroting op te nemen:
1. Netto schuldquote;
2. Netto schuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen;
3. Solvabiliteit;
4. Grondexploitatie;
5. Structurele exploitatieruimte;
6. Belastingcapaciteit.

Het verloop van de kengetallen ziet er als volgt uit.

De beoordeling van de score met de kleuren is gebaseerd op onderstaande ‘signaalwaarden’ die de provincie hanteert bij de beoordeling van begroting en jaarrekening (overigens geen criterium voor het soort financieel toezicht).

1. en 2. Netto schuldquote inclusief verstrekte leningen en netto schuldquote exclusief verstrekte leningen
De netto schuldquote geeft de verhouding tussen schulden en inkomsten aan. Daarnaast zegt het kengetal ook wat over de flexibiliteit van de begroting. Hoe hoger de schuld, hoe meer rentelasten en aflossingen er zijn. Hierdoor wordt de begroting minder flexibel. De netto schuldquote wordt berekend inclusief en exclusief doorgeleende gelden. Over de doorgeleende gelden lopen gemeenten over het algemeen weinig risico. Voor de beoordeling is de netto schuldquote (gecorrigeerd) om die reden het meest relevant. Hoe lager het kengetal hoe beter. Als de netto schuldquote boven de 130% uitkomt, dan bevindt de gemeente in de gevarenzone (rood). Het bestuur moet er werk van maken om de schuld te verlagen.

De netto schuldquote stijgt de komende jaren relatief fors. Dit is het gevolg van een verwachte toename van leningen omdat er de komende jaren een aantal forse investeringen op de planning staan, waardoor vanaf 2025 sprake is van een neutrale schuldquote.

3. Solvabiliteit
Onder de solvabiliteitsratio verstaan we het eigen vermogen als percentage van het totale vermogen. Dit kengetal geeft inzicht in welke mate Winterswijkse bezittingen zijn gefinancierd met eigen vermogen en de gemeente in staat is op de lange termijn aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Hier geldt: hoe hoger het kengetal hoe beter.

De solvabiliteitsratio neemt de komende jaren af door een toename van de geldleningen, omdat er sprake is van een relatief sterke vermogenspositie blijft deze neutraal.

De grondexploitatie kan een grote invloed op de financiële positie van een gemeente hebben (zowel positief als negatief). Dit kengetal geeft een indicatie van het relatieve belang van de grondexploitatie voor Winterswijk. Het percentage is de waarde van bouwgronden in relatie tot de totale baten exclusief de reserves. Overigens is een hoge score op dit kengetal niet direct aanleiding tot zorg Bij de grondexploitatie is het nu eenmaal zo dat er eerst geïnvesteerd c.q. aangekocht wordt (dus een hoge boekwaarde) waarna bijvoorbeeld pas de percelen uitgegeven kunnen worden. In die zin biedt de jaar actualisatie van de grondexploitatie een beter beeld van het verwachte verloop.

Gemiddeld bedroeg deze voor Gelderse gemeenten in 2021 zo’n 9%. Winterswijk kent een vrij laag percentage de komende jaren en loopt hierdoor ook nauwelijks enig financieel risico.

Aan de hand van dit kengetal kan het structurele en reële evenwicht van de begroting beoordeeld worden. Een percentage van 0% betekent een sluitende begroting, een positief percentage wil zeggen dat er structurele begrotingsruimte is. Het financieel meerjarig perspectief bij de begroting biedt dit inzicht ook.

De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk in de provincie of gemeenten zich verhoudt ten opzichte van het landelijke gemiddelde. Onder de woonlasten verstaan we de OZB, de rioolheffing en reinigingsheffing voor een woning met een gemiddelde waarde. Een uitkomst boven de 100% betekent hogere woonlasten dan het gemiddelde van Nederland. 
Dit zegt echter niets over de feitelijke onbenutte belastingcapaciteit, dat is immers een politieke keuze. Zie ook de passage in deze paragraaf over de ‘artikel 12-norm’. 

Winterswijk heeft een goede financiële positie. We moeten de kengetallen in relatie met elkaar bekijken. Geven de kengetallen gezamenlijk een verontrustend beeld? Dan betekent dit dat de financiële positie van onze gemeente onder druk staat en dat maatregelen noodzakelijk zijn. Daar is op dit moment geen sprake van.